Im August 2022 ist nach mehr als zehn Jahren Verhandlungen die International Procurement Instrument (IPI) – Verordnung der EU in Kraft getreten. Sie hat das Ziel, den Zugang europäischer Unternehmen zu den Beschaffungsmärkten in Drittländern zu verbessern. Als ultimativen Schritt kann die Kommission Auftraggeber dazu verpflichten, Angebote aus Drittstaaten schlechter zu bewerten oder auszuschließen.

Die Idee dafür rührt aus der Tatsache, dass viele Drittstaaten wie zum Beispiel China ihren Beschaffungsmarkt viel restriktiver gestalten als die EU. Dadurch haben ihre Unternehmen einen freieren Zugang zum europäischen Beschaffungsmarkt als europäische Unternehmen im Drittstaat. Mit der IPI-Verordnung soll dieses Missverhältnis ausgeglichen werden.

Die IPI-Verordnung gilt nicht für Mitgliedstaaten des WTO-Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) und anderer Handelsabkommen. Sie gilt auch nicht für die am wenigsten entwickelten Länder nach dem Allgemeinen Präferenzschema, die in Anhang IV der EU-Verordnung Nr. 978/2012 aufgeführt werden.

Untersuchungen, Verhandlungen und Zugangsbeschränkungen

Wenn ein Drittstatt diskriminierende Maßnahmen setzt, die den Zugang von Unionsunternehmen zum Beschaffungsmarkt behindern, darf die Europäische Kommission tätig werden. Sie untersucht die diskriminierenden Maßnahmen und führt neun Monate lang Verhandlungen mit dem betreffenden Drittstaat, um diese abzuschaffen. Sollte diese Zeit nicht für eine Einigung ausreichen, können nochmal fünf Monate angehängt werden.

Sollte die Kommission auch dann keine Einigung erzielen können, darf sie den Zugang von Unternehmen aus diesem Staat zum europäischen Beschaffungsmarkt durch eine „IPI-Maßnahme“ einschränken.

Verpflichtungen für Auftraggeber ab bestimmten Schwellenwert

Eine Zugangsbeschränkung in Form einer IPI-Maßnahme gilt nur bei einem geschätzten Wert über einem Schwellenwert, den die Kommission bei der jeweiligen Maßnahme festlegt. Bei Bauleistungen und Konzessionen muss der Schwellenwert mindestens 15 Millionen Euro, bei Waren und Dienstleistungen mindestens 5 Millionen Euro (jeweils ohne Mehrwertsteuer) betragen.

Als IPI-Maßnahme kann die Kommission Auftraggeber dazu verpflichten,

bei Angeboten von Wirtschaftsteilnehmern aus dem betreffenden Drittland eine bestimmte Bewertungsanpassung vorzunehmen, oder
Angebote von Wirtschaftsteilnehmern aus dem betreffenden Drittland auszuschließen.

Bei einer Bewertungsanpassung werden Angebote aus dem betroffenen Staat mit einem höheren Preis veranschlagt als der tatsächliche Preis. Die Anpassung gilt nur zum Zweck der Bewertung und Reihung der Angebote und beeinflusst nicht den Preis, der nachher tatsächlich zu bezahlen ist.

Eine IPI-Maßnahme läuft fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten aus und kann um fünf Jahre verlängert werden.

Ausnahmen für kleine Verwaltungseinheiten und Sonderfälle

Auftraggeber können in Ausnahmefällen beschließen, die IPI-Maßnahme nicht anzuwenden. Das ist möglich, wenn nur Angebote den Bedingungen der Ausschreibung entsprechen, die aus einem Drittland kommen, für das eine IPI-Maßnahme gilt. Ein weiterer Ausnahmegrund ist es, wenn es gerechtfertigt ist, die IPI-Maßnahme aus zwingenden Gründen des öffentlichen Interesses (z.B. öffentliche Gesundheit, Umweltschutz) nicht anzuwenden.

Außerdem können Mitgliedstaaten beantragen, dass gewisse lokale öffentliche Auftraggeber von Verwaltungseinheiten mit weniger als 50.000 Einwohnern von den IPI-Maßnahmen ausgenommen werden.

Im September 2019 stellte die EU-Kommission mit der Veröffentlichung der Durchführungsverordnung 2019/1780 die Weichen für die Zukunft der öffentlichen Auftragsvergabe innerhalb der Europäischen Union.

Es wurde festgelegt, dass ab 25. Oktober 2023 die bisherigen Standardformulare für elektronischen Bekanntmachungen für EU-weite öffentliche Ausschreibungen vollständig durch ein neues Datenschema mit den Namen eForms vollständig ersetzt werden.

eForms auch für nationale Veröffentlichungen in Österreich

Das eForms-Schema soll in Zukunft auch in Österreich für alle nationalen Veröffentlichungen öffentlicher Ausschreibungen im Unterschwellenbereich eingesetzt werden.

Damit sollen die bis jetzt dafür genutzten Kerndaten abgelöst werden. Das soll, soweit bislang bekannt, durch die bevorstehende neue Novelle des BVergG geregelt werden, die unserer Einschätzung nach 2023 in Kraft treten wird.

Was bedeutet die Umstellung auf eForms für AuftraggeberInnen?

AuftraggeberInnen ab sofort, rechtzeitig vor dem Herbst 2023 sicherstellen, dass die von Ihnen genutzten eTendering Plattformen und Veröffentlichungstools die neuen eForms-Standardformulare möglichst effizient und benutzerfreundlich unterstützen.

Warum sollten das AuftraggeberInnen tun?

Durch die Umstellung auf eForms müssen AuftraggeberInnen in Zukunft eine noch größere Menge an Informationen mit den Bekanntmachungen ihrer Vergaben bereitstellen und veröffentlichten. Damit wächst aber die Anzahl an unterschiedlichen Standardformularen, die im Rahmen von Veröffentlichungen benutzt werden müssen.

Da im Rahmen dieser neuen Standardformularen auch mehr Datenfelder auszufüllen sind, kommt dem effizienten und sorgfältigen Umgang mit den Bekanntmachungsformularen ab Herbst 2023 mit eForms noch größere Bedeutung zu.

Genau hier müssen eTendering Plattform durch eine gute eForms-Unterstützung AuftraggeberInnen unterstützen, Zeit und Nerven bei der Anlage und Veröffentlichung von Vergabeverfahren zu sparen.

auftrag.at wird eForms voll unterstützen

Wir von auftrag.at arbeiten bereits intensiv daran, dass unsere Veröffentlichungs- und eTendering Plattformen das eForms-Schema für alle EU-weiten und nationale Veröffentlichungen ab Herbst 2023 voll unterstützen werden.

Damit können AuftraggeberInnen auch nach dem Start von eForms weiterhin mit auftrag.at Veröffentlichungen und Vergabeverfahren in gewohnter Qualität abwickeln.

Durch den Beitritt zur Europäischen Union (damals Europäische Gemeinschaft) 1995 hat sich Österreich dazu verpflichtet, europäische Vorgaben und Normen einzuhalten. Die EU-Mitgliedstaaten haben in den Verträgen festgelegt, dass das Europäische Parlament und der Europäische Rat die Rechtslage in den Mitgliedstaaten vereinheitlichen soll, damit ein Binnenmarkt errichtet wird und funktioniert. Das führt dazu, dass die Organe der EU auch Einfluss auf die Vergabe öffentlicher Aufträge üben können. Damit soll insbesondere der freie und gleichberechtigte Zugang zu öffentlichen Aufträgen für alle europäischen Unternehmen sowie eine möglichst transparente Auftragsvergabe garantiert werden.

Die Rechtssetzung in der EU geschieht durch Verordnungen und Richtlinien. Verordnungen sind in allen EU-Mitgliedstaaten direkt anwendbar und gelten so, als wären sie vom österreichischen Parlament beschlossen worden. EU-Richtlinien sind ebenfalls verbindlich, jedoch erfordern sie grundsätzlich der Umsetzung ins nationale Recht. Daneben sind unter anderen die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs in Luxemburg (EuGH) maßgebend.

Alle Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU werden auf der Grundlage nationaler Vorschriften durchgeführt. Bei Aufträgen im oberen Schwellenbereich basieren diese Vorschriften auf den allgemeinen EU-Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge. Das sind zum Beispiel:

Allgemeine Vergaberichtlinie 2014/24/EU
Sektorenrichtlinie 2014/25/EU
Konzessionsvergaberichtlinie 2014/23/EU

Österreich ist im oberen Schwellenbereich an diese europäischen Vorgaben gebunden und muss diese Richtlinien im nationalen Vergaberecht umsetzen. Bei Ausschreibungen von geringem Auftragswert gelten ausschließlich die nationalen Vorschriften.

Die Rolle des Europäischen Gerichtshof und sein Einfluss auf Österreich

Alle nationalen Gerichte müssen das Vergaberecht im Sinne der EU-Richtlinien und der EuGH-Entscheidungen auslegen. Wenn nun ein letztinstanzliches Gericht (z.B. VwGH) Zweifel darüber hat, ob eine nationale Bestimmung mit dem europäischen Vergaberecht übereinstimmt, muss es dem EuGH die Frage zur Entscheidung vorlegen. Der EuGH entscheidet dann, ob die nationale Bestimmung mit dem europäischen Vergaberecht im Einklang steht oder dagegen verstößt und wie das europäische Vergaberecht auszulegen ist. Das nationale Gericht ist an die Auslegung des EuGHs gebunden. In gleicher Weise bindet die Entscheidung auch alle anderen nationalen Gerichte der EU-Mitgliedstaaten, die sich mit demselben Problem befassen.

Anlässlich des Krieges in der Ukraine hat die Europäische Union (EU) eine Reihe von Sanktionen verhängt, die auch das Vergabewesen betreffen. So ist es seit 9. April unter anderen verboten, Aufträge und Konzessionen, deren Vergabe unter das EU-Recht fallen, an russische Unternehmen zu vergeben. Öffentliche Auftraggeber und Sektorenauftraggeber in Österreich hatten bisher schon die Möglichkeit, sie von Vergabeverfahren auszuschließen.

EU-Sanktionen: Verbot der Vergabe im Oberschwellenbereich

Seit 9. April gilt ein EU-weites Verbot, öffentliche Aufträge und Konzessionen an Personen, Organisationen oder Einrichtungen aus der Russischen Föderation zu vergeben. Das Verbot gilt für Bewerber, Bieter, Beteiligte einer Bietergemeinschaft, Auftragnehmer sowie Subunternehmer und Lieferanten.

Außerdem gilt ab 10. Oktober 2022 ein Erfüllungsverbot bestehender Verträge. Die Ausführung von Verträgen und Konzessionen, die vor dem 9. April abgeschlossen wurden, muss daher bis zum 10. Oktober 2022 beendet werden.

Diese Verbote gelten zunächst für alle im Oberschwellenbereich liegenden Vergaben, die unter das Bundesvergabegesetz, das Bundesvergabegesetz Konzessionen und das Bundesvergabegesetz Verteidigung und Sicherheit fallen. Darüber hinaus ist auch die Vergabe bestimmter öffentlicher Aufträge und Konzessionen, die von diesen Gesetzen ausgenommen sind, verboten (z.B. Kredite, Darlehen, Schiedsgerichts- und Schlichtungsdienstleistungen).

In bestimmten Fällen kann eine Ausnahmegenehmigungeingeholt werden. Die Situationen, die für solch eine Genehmigung in Frage kommen, werden explizit in der EU-Verordnung aufgezählt (z.B. Einfuhr von Erdöl und Erdgas).

Kein garantierter Zugang zum EU-Beschaffungsmarkt

Im Unterschwellenbereich gibt es kein allgemeines Verbot der Auftrags- und Konzessionsvergabe. Öffentliche Auftraggeber und Sektorenauftraggeber dürfen jedoch russische Unternehmen von der Teilnahme an österreichischen Vergabeverfahren ausschließen. Sie können außerdem vorschreiben, dass kein russisches Unternehmen als Subunternehmen oder Lieferant eingesetzt werden darf.

Die Russische Föderation ist weder Mitglied der EU noch Vertragsstaat des EWR. Unternehmen, die außerhalb des EWR niedergelassen sind, haben nur dann einen garantierten Zugang zum europäischen Beschaffungsmarkt, wenn ihr Sitzstaat mit der EU ein internationales Übereinkommen oder ein bilaterales Freihandelsabkommen abgeschlossen hat, das sich auf die öffentliche Beschaffung erstreckt. Solche Abkommen haben die EU und die Russische Föderation nicht abgeschlossen.

Aus diesem Grund haben die EU und ihre Mitgliedstaaten gegenüber der Russischen Föderation keine Verpflichtung, russischen Unternehmen den Zugang zum europäischen Beschaffungsmarkt zu garantieren. Öffentliche Auftraggeber und Sektorenauftraggeber können sie daher von der Teilnahme an österreichischen Vergabeverfahren ausschließen.

Weitere Details über die Teilnahme russischer Unternehmen an Vergabeverfahren stehen im Artikel 5k der EU – Sanktionen Verordnung und in den vergaberechtlichen Rundschreiben des Justizministeriums.

EuGH: Bei der Vergabe einer Rahmenvereinbarung sind sowohl das geschätzte als auch das maximale Auftragsvolumen anzugeben. Mit Erreichen des maximalen Volumens endet die Rahmenvereinbarung. Das Urteil schränkt die Flexibilität von Rahmenvereinbarungen ein und verlangt Anpassungen in der Vergabepraxis. Es bringt aber auch Rechtssicherheit.

Rechtlicher Kontext

Rahmenvereinbarungen geben Auftraggebern viel Flexibilität für regelmäßig wiederkehrende, gleichartige Einzelbeschaffungen. Doch wieviel Freiheit dürfen sich Auftraggeber bei der Vergabe einer Rahmenvereinbarung einräumen? Mit seinem Urteil vom 19.12.2018, C-216/17, Antitrust und Coopservice, verpflichtete der EuGH Auftraggeber zur Angabe einer Höchstmenge und konstatierte den Verlust der Wirkung einer Rahmenvereinbarung bei Erreichen dieser Menge. Die Entscheidung war noch zur alten VergabeRL aus 2004 ergangen.

Ausgangssachverhalt

Zwei dänische Regionen führten ein offenes Verfahren zum Abschluss einer Rahmenvereinbarung über den Erwerb von Ausrüstung für künstliche Ernährung durch. In der Bekanntmachung waren weder eine Schätzmenge oder ein Schätzwert noch eine Höchstmenge oder ein Höchstwert angegeben.

Gegen die Entscheidung, Nutricia den Zuschlag zu erteilen, legte Simonsen & Weel Beschwerde beim dänischen Gericht ein, das den Fall dem EuGH vorlegte. Gegenstand des Vorabentscheidungsverfahrens war die Frage, ob es gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz verstoße, wenn Auftraggeber nicht die geschätzte Menge oder den geschätzten Wert angeben. Das dänische Gericht wollte ferner wissen, ob Auftraggeber auch bezogen auf die neue VergabeRL 2014/24/EU verpflichtet seien, eine Höchstmenge anzugeben, nachdem die Entscheidung Antitrust und Coopservice noch die alte Rechtslage betroffen hatte.

Entscheidung

Der EuGH trifft in seiner Entscheidung einige Präzisierungen zu den Anforderungen an Rahmenvereinbarungen:

Sowohl die Angabe einer Höchstmenge und/oder eines Höchstwerts als auch die Angabe einer Schätzmenge und/oder eines Schätzwerts sind verpflichtend.
Die Höchstmenge kann (muss aber nicht) der in der Bekanntmachung angegebene geschätzte Gesamtauftragswert sein.
Die Höchstmenge und/oder der Höchstwert und die Schätzmenge und/oder der Schätzwert sind entweder in der Bekanntmachung oder in den Ausschreibungsunterlagen anzugeben.
Die Höchstmenge/der Höchstwert und die Schätzmenge und/oder der Schätzwert sind als Gesamtmenge oder Gesamtwert anzugeben. Bloße Teilangaben reichen nicht aus. Die Aufnahme zusätzlicher Anforderungen und eine Aufgliederung sind hingegen möglich. Ebenso möglich, aber nicht zwingend, ist die getrennte Angabe der Menge/des Wertes für jeden Auftraggeber.
Mit Erreichen des maximalen Volumens endet die Rahmenvereinbarung.

Hinweis

Der EuGH verweist in diesem Zusammenhang auf die Möglichkeit „nicht substanzieller Änderungen“ einer Rahmenvereinbarung. Dies deutet darauf hin, dass im Einzelfall auch die in einer Rahmenvereinbarung angegebene Höchstmenge (in nicht substantiellem Ausmaß) überschritten werden darf. Diesfalls sollte die Höchstmenge jedenfalls rechtzeitig und explizit angepasst werden, um ein Auslaufen der Rahmenvereinbarung zu verhindern.

Wer gefunden werden will, muss sich zuerst auch sichtbar machen. Durch die Verwendung von XML-Schemas für die EU-weite Veröffentlichung wird die Sichtbarkeit von Ausschreibungen erhöht. Damit haben Auftraggeber bessere Chancen mehr potenzielle Auftragnehmer zu erreichen und bessere Angebote zu erhalten. Daher unterstützt die eTendering-Plattform von auftrag.at die jeweils aktuelle Version vollständig.

Klare Kommunikation für Auftraggeber und Auftragnehmer

Eine klare Kommunikation der notwendigen Anforderungen erleichtert es beiden Seiten im Verfahren bis hin zum Vertragsabschluss. Das XML-Schema für die EU-weite Veröffentlichung von Ausschreibungen ist eine maschinenlesbare, hierarchische Darstellung aller Daten, die im Laufe eines Verfahrens erstellt wird, bestehend aus beispielsweise der Bezeichnung des Auftrags, der kurzen Beschreibung, Fristen etc.

Damit werden die Verfahrensdaten auf der Veröffentlichungsplattform validiert und gegen die entsprechende Formatvorlage der EU geprüft. Auf diesem Weg wird sichergestellt, dass die Eingaben der Auftraggeber konform mit den EU-Vorgaben sind und einer Veröffentlichung nichts mehr im Wege steht.

Einfacher gefunden werden–bessere Angebote

Somit werden Ausschreibungen schneller und vor allem einfacher gefunden. Auf Basis dieser Suchparameter können von den genutzten eTendering-Plattformen automatische Benachrichtigungen erstellt werden, die potenzielle Auftragnehmer über passende Verfahren informieren. Somit haben die Auftraggeber die Chance, viele Interessenten für ihr Verfahren zu gewinnen, um schlussendlich aus einem größeren Pool an Angeboten auswählen zu können. Auf diese Weise kann das Nützliche mit dem Verpflichtenden verknüpft werden.

Die Orientierung an diesem XML-Schema hat darüber hinaus den großen Vorteil, dass die Auftragnehmer damit eine klare Übersicht erhalten, welche Voraussetzungen es für ihr gewähltes Verfahren gibt.

Der Abgleich zwischen dem XML-Schema und den Verfahrensdaten erfolgt bei jeder Bekanntmachung eines Vergabeverfahrens im Hintergrund und ohne Einbezug der Benutzer. Anhand der Validierungsregeln wird so beispielsweise bestimmt, ob ein Datumsformat in einer Datumseingabe steht und wie dieses genau dargestellt werden soll.

Immer aktuell bleiben

Die Signifikanz der Einhaltung dieses Schemas liegt darin, dass bei Nicht-Beachtung dieser Regeln, Veröffentlichungen gegebenenfalls EU-weit nicht publiziert werden können, da die Konformität mit dem XML-Schema eine verpflichtende Vorgabe darstellt.

Die XML-Schemas werden von der EU regelmäßig ergänzt, geändert und weiterentwickelt, um den sich ständig ändernden Anforderungen der heutigen Zeit gerecht zu werden. Jede eTendering-Plattform, wie auch auftrag.at, hat daher die Aufgabe diese Änderungen kontinuierlich zu beobachten und diese fristgerecht umzusetzen. Damit wird ein reibungsloser Übergang auf eine neue Schema-Version ohne Auswirkung auf laufende oder auf neue Ausschreibungen und deren Veröffentlichungen gewährleistet.

Die letzte große Änderung dieses XML-Schemas wurde auf der EU-Vergabeplattform TED Ende Februar veröffentlicht und vom auftrag.at-Team rechtzeitig und erfolgreich umgesetzt. In der aktuellen Version des XML-Schemas wurden sowohl die Validierungsregeln als auch die NUTS Codes auf den neusten Stand gebracht.

Transparenter Beschaffungsprozess online

Das übergreifende Ziel, welches hinter diesem XML-Schema steht, ist die Vision eines transparenten Beschaffungsprozesses, der vollständig und von allen beteiligten Parteien online abgewickelt werden kann. Somit bildet dieses standardisierte Schema einen klaren Ablauf von Vergabefahren und deren Inhalte ab, welche EU-weit identisch sind. Auf der einen Seite spielen Auftraggeber mit offenen Karten, da sie aufgrund dieser Vorlage genau wissen, welche Informationen verpflichtend sind.

Auf der anderen Seite haben die Auftragnehmer ein klares Verständnis davon, was von ihnen als Grundvoraussetzung für die Erfüllung des Auftrages verlangt wird und müssen so nicht im Dunkeln tappen. Die derzeit aktuellen XML-Schemas können online über die EU abgerufen werden.